La motivación de los actos administrativos

La motivación de los actos administrativos

Autor: Navarro González Rocío M.
Fecha: 2017
Páginas: 470 + Soporte electrónico descargable
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Presunción de culpa en el funcionamiento del servicio público

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La motivación de los actos administrativos, objeto de este estudio, no ha de tratarse como una exigencia legal de segunda categoría que pueda arrinconarse en el análisis de la validez de los actos administrativos y que, ante su omisión o cumplimiento defectuoso, se deba dejar pasar de forma desapercibida; sino que ha de equipararse a un requisito formal esencial y cualificado que enlaza con los aspectos sustanciales del acto, los motivos, sin llegar a confundirse uno con el otro, formando parte del sistema procedimental.
Su presentación no siempre se ajusta a esquemas formales, taxativos y cerrados, debido a su capacidad permanente de adaptación a las circunstancias variables de cada asunto, como puede ser el contenido y el contexto, que permiten que tanto su alcance como el rigor en el cumplimiento de los diferentes requisitos, unas veces se intensifiquen y otras se atenúen.
El anémico contexto jurídico del que parte este trabajo no excusa ni merma interés por la cuestión, sino que lo acrecienta, pues la motivación es inapelable, en nuestro ordenamiento jurídico constituyendo una pieza esencial del Estado de Derecho.
 
Un análisis en profundidad y particular de la motivación, de su naturaleza jurídica junto a las finalidades que persigue, los principios jurídicos sobre los que se asienta, las diferentes modalidades en las que se articula y los supuestos obligatorios, refuerzan el valor de la misma que la afianzan como una autentica garantía procedimental.
 
 
SUMARIO
 
Capítulo I. Concepto, naturaleza y encuadre normativo de la motivación
1. Delimitaciones previas: su acotación semántica
2. El concepto de la motivación desde la teoría general del acto administrativo
2.1. Desde su dimensión de elemento del acto administrativo
2.1.1. La motivación como elemento formal del acto
2.1.2. La motivación y su conexión con los elementos objetivo y teleológico del acto administrativo
2.2. Desde su dimensión funcional
3. El concepto de la motivación desde la perspectiva de la teoría de sistemas
3.1. Rasgos fundamentales de la teoría sistémica y su repercusión en el procedimiento administrativo
3.2. La imbricación de la motivación en la comprensión sistémica
4. La motivación como deber de la administración
4.1. El deber de motivar como manifestación de una potestad funcional
4.2. Aproximación al término deber
4.3. El deber jurídico de motivar como corolario del deber de justificación de los actos de los poderes públicos
4.4. El deber jurídico de motivar y su posible correspondencia con un derecho
5. La relevancia constitucional de la motivación
6. La dualidad de la motivación como requisito formal y material
6.1. Aportaciones doctrinales
6.2. Aportaciones jurisprudenciales
7. Tratamiento legal en el Derecho Español
7.1. Manifestaciones previas a las leyes codificadoras del procedimiento
7.2. La Ley de Bases de Procedimiento Administrativo de 19 de octubre de 1889
7.3. La motivación a partir de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 (RCL 1958, 1258, 1469, 1504 y RCL 1959, 585)
7.4. La motivación en el contexto de la Ley 30/1992 (RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246)
7.5. La motivación en el Derecho autonómico
7.6. La motivación en la Ley 39/2015 (RCL 2015, 1477) del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas: ¿otra oportunidad fallida?
8. La motivación en el Derecho Administrativo Europeo
8.1. El déficit de una norma general procedimental en el Derecho Administrativo Europeo
8.1.1. El deber de la Administración europea de motivar sus decisiones individuales como imperativo del Derecho originario
A. El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (RCL 2009, 2300): el Tratado de Lisboa
B. La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (LCEur 2007, 2329): la obligación de motivar como una de las manifestaciones del derecho a una buena administración
8.1.2. La motivación como exigencia constatada en el Derecho derivado sectorial
8.1.3. La labor del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en la consolidación del alcance y contenido de la motivación
8.1.4. La motivación y su reflejo en los instrumentos comunitarios de soft law
8.2. La transcendencia de la motivación en la apuesta europea por la regulación uniforme del procedimiento administrativo
9. Recapitulación: reflexiones conceptuales en torno a la motivación
 
Capítulo II. Principios jurídicos y finalidades a las que sirve la motivación
1. Principios jurídicos a los que sirve
1.1. Consideraciones previas
1.2. Principios generales del Ordenamiento jurídico
1.2.1. El Principio de Seguridad Jurídica
A. Alcance de este principio
B. La motivación como garantía de la certeza
1.2.2. El Principio de Interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos
A. Planteamiento de su doble vertiente
B. La motivación como instrumento preventivo de la arbitrariedad
C. La motivación como aval de una actuación administrativa racional
1.2.3. El Principio de Proporcionalidad
A. Aproximación del principio de proporcionalidad como límite a la restricción de derechos por los poderes públicos y como mandato de optimización
B. La motivación como exigencia que cumplimenta el principio de proporcionalidad: su reflejo en los actos administrativos sancionadores y en aquellos que limitan derechos fundamentales
C. La coincidencia semi-plena de los elementos de la proporcionalidad con los sumandos de la motivación
1.3. Principios jurídico-administrativos
A. Aproximación del principio de proporcionalidad como límite a la restricción de derechos por los poderes públicos y como mandato de optimización
B. La motivación como exigencia que cumplimenta el principio de proporcionalidad: su reflejo en los actos administrativos sancionadores y en aquellos que limitan derechos fundamentales
C. La coincidencia semi-plena de los elementos de la proporcionalidad con los sumandos de la motivación
2. Finalidades de la motivación
2.1. Lo que la motivación persigue: su multifuncionalidad
2.1.1. Aspectos generales de las funciones encomendadas
2.1.2. La motivación desde la óptica del órgano jurisdiccional
A. La motivación como medio que facilita el control jurisdiccional de la actuación administrativa
2.1.3. Los fines de la motivación desde la óptica del ciudadano
A. La finalidad cognoscitiva: la motivación permite determinar con mayor certeza y exactitud el conocimiento particular de la voluntad manifestada
B. La finalidad defensiva: la motivación desde la perspectiva del derecho a la tutela judicial efectiva. Breve mención al derecho a la presunción de inocencia
C. La función democrática: la motivación de la actividad administrativa ante la opinión pública
2.2. Lo que la motivación pretende evitar: el riesgo de la arbitrariedad
2.3. El deber de resolver como garantía de los fines de la motivación: el silencio administrativo y sus repercusiones
 
Capítulo III. Requisitos de la motivación
1. Introducción
2. Requisitos de forma en sentido estricto: ¿cómo se motiva?
2.1. Referencia de hechos y fundamentos de derecho: la motivación puede ser sucinta
2.2. La motivación ha de ser suficiente
2.2.1. Algunas observaciones en torno a la motivación genérica
2.3. La motivación ha de ser congruente
2.4. Factores que intensifican o atenúan el alcance de la motivación: el contexto en el que se adopta el acto y el contenido del mismo
2.4.1. Actos que se dicten en ejercicio de potestades discrecionales
2.4.2. Actos que afectan a derechos fundamentales
2.4.3. Actos que se separan del criterio seguido en actuaciones precedentes o de dictámenes de órganos consultivos
2.4.4. Actos que pongan fin a procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva
2.5. El empleo de fórmulas para cumplimentar la motivación
2.5.1. Fórmulas convencionales o cláusulas de estilo
2.5.2. Fórmulas con signos alfa-numéricos
A. La mera puntuación en un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva constituye la motivación del acto final de calificación y evaluación
B. La simple puntuación asignada como motivación requiere de una explicación detallada
2.5.3. Fórmulas mediante estampillado
3. Requisitos de contenido
3.1. Triple perspectiva de su tratamiento: legal, doctrinal y jurisprudencial
3.2. Sumandos que conforman el contenido de la motivación
3.2.1. El presupuesto de hecho: la realidad jurídica
3.2.2. El fin. Mención especial a la causa
3.2.3. Los motivos
A. Los motivos como parte escindible de la motivación
B. Motivación incompleta por falta de razones
1. Motivación que omite las razones
2. Motivación que omite los verdaderos fundamentos del acto
C. La aportación de nuevos motivos y su repercusión en la motivación
D. La discrepancia del recurrente con los motivos no supone falta de motivación
3.3. En especial, el contenido de la motivación de la resolución sancionadora
3.4. Límites de contenido
3.4.1. La protección de datos personales
A. Consideraciones generales
B. La protección de datos como límite en el cumplimiento de la motivación
C. La conexión entre motivación y protección de datos desde la perspectiva del administrado
3.4.2. El secreto en la actividad administrativa
A. La confidencialidad como límite del contenido de la motivación
B. La necesidad de motivar la confidencialidad en la contratación administrativa
4. Aspectos subjetivos
4.1. Rasgos característicos del órgano que cumplimenta la motivación
4.2. Supuestos en los que el órgano sustantivo requiere de la participación de órganos auxiliares en la tarea de motivar
4.3. Especial atención a la motivación efectuada por un órgano colegiado
4.3.1. La colegialidad como causa de exoneración del deber de motivar
4.3.2. La formación de la voluntad del órgano colegiado: la importancia de la deliberación
4.3.3. El acta como motivación de los acuerdos colegiales. Referencia al voto particular
4.3.4. Uso de las tecnologías e información en el funcionamiento de los órganos colegiados
 
Capítulo IV. Actos administrativos que deben motivarse
1. Introducción
2. Actos que limiten derechos subjetivos e intereses legítimos
2.1. Delimitación previa de los supuestos que limitan derechos subjetivos e intereses legítimos
2.2. La motivación de los actos que limiten derechos fundamentales
2.3. La motivación de los actos que limiten intereses legítimos «razonablemente conocidos»
3. Actos que resuelven procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos y procedimientos de arbitraje y los que declaren su inadmisión
3.1. Procedimientos de control interno de los actos administrativos
3.1.1. La motivación de los actos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos
3.1.2. La motivación de los actos que resuelven recursos administrativos
A. La obligatoriedad de motivar las resoluciones que de forma expresa estimen, desestimen o inadmitan el recurso
B. La obligatoriedad de motivar los actos que resuelvan recursos generales y especiales
3.1.3. La motivación de los actos que resuelvan reclamaciones administrativas previas a la vía judicial
3.2. Medios alternativos de resolución de conflictos: la escasa incidencia de la motivación
4. Actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos
4.1. La motivación de actos que se separen del criterio de actuaciones precedentes
4.2. La motivación de los actos contrarios al dictamen del órgano consultivo
4.2.1. La motivación de actos que se separen del dictamen de un órgano técnico
5. Actos de suspensión de actos y la adopción de medidas provisionales
5.1. Consideraciones generales a precisar
5.2. La motivación del acto que adopte medidas provisionales en el procedimiento administrativo: en concreto, el sancionador
5.3. La suspensión de la ejecución de los actos administrativos como medida específica cautelar en procedimientos de revisión y su motivación
5.3.1. La motivación de los actos que acuerden la suspensión de la ejecución en los procedimientos de resolución de recursos
5.3.2. La motivación de los actos que acuerden la suspensión de la ejecución en los procedimientos de revisión de oficio
6. Acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de ampliación de plazos y de realización de actuaciones complementarias
6.1. La modificación administrativa de los plazos y la importancia de la motivación
6.1.1. La ampliación de los plazos administrativos
A. La motivación en supuestos de ampliación del plazo de duración del procedimiento
B. La motivación en supuestos de ampliación del plazo para cumplimentar un trámite determinado
6.1.2. La reducción de los plazos administrativos
6.2. La realización de actuaciones complementarias
7. Actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados
8. Actos que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, así como los que acuerden el desistimiento por la administración en procedimientos iniciados de oficio
9. Las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador, así como los actos que resuelvan procedimientos de carácter sancionador o de responsabilidad patrimonial
9.1. El encaje de la motivación en los procedimientos de carácter sancionador
9.1.1. El deber de motivar las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador
9.1.2. La motivación de las resoluciones sancionadoras
9.2. La motivación en los procedimientos de responsabilidad patrimonial
A. El acuerdo de incoación del procedimiento de responsabilidad patrimonial
B. La solicitud de dictámenes en los procedimientos de responsabilidad patrimonial
C. El acto que resuelve procedimientos de responsabilidad patrimonial
10. Actos administrativos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales
10.1. La motivación como requisito imprescindible de control de la discrecionalidad administrativa
10.2. Peculiaridades de la motivación de actos discrecionales
10.2.1. La compatibilidad de la discrecionalidad técnica de los órganos especiales de selección con la exigencia de fundamentar sus decisiones
10.2.2. El tránsito de la inexigibilidad a la obligatoriedad de la motivación en determinados ámbitos de discrecionalidad administrativa
A. Nombramientos de altos cargos del Poder Judicial y otros de libre designación
B. La valoración de los méritos y las calificaciones en las pruebas selectivas
10.2.3. La motivación en supuestos de aplicación conceptos jurídicos indeterminados
11. Actos que pongan fin a procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva
11.1. La motivación en procedimientos para seleccionar al personal que ha de servir a la Administración
11.1.1. Breve apunte acerca de la expresión «procedimientos selectivos»
11.1.2. Los sistemas de acceso y provisión ordinaria de puestos de trabajo a la función pública y la motivación
A. La motivación de la resolución del concurso hace referencia al cumplimiento de las normas reglamentarias y de las bases de la convocatoria
11.1.3. El papel de la motivación en los sistemas extraordinario de provisión de puestos de trabajo en la Administración Pública
A. La motivación como límite de la cláusula de necesidad que justifica la aplicación de un sistema extraordinario de provisión
11.2. La motivación en procedimientos de selección y adjudicación de contratos y concesiones administrativas
11.2.1. Consideraciones previas de los procedimientos de contratación: breve mención a la Directiva 2014/24/UE (LCEur 2014, 536)
11.2.2. La motivación en la fase preparatoria del contrato: la justificación de la necesidad de la contratación y la elección del procedimiento
11.2.3. La adjudicación de los contratos y la motivación
A. La presentación de la documentación acreditativa de los requisitos de los contratistas
B. La selección del adjudicatario según los criterios de adjudicación: el alcance de la motivación necesaria en la evaluación de las ofertas
C. La motivación como actuación básica para la viabilidad de las proposiciones con valores anormales o desproporcionados
D. La disconformidad del órgano de contratación con la propuesta de adjudicación realizada por la Mesa de contratación ha de ser motivada
11.2.4. La motivación y la notificación de la resolución que adjudica el contrato: su necesario deslinde
11.2.5. La necesidad de motivar el acto de desistimiento del procedimiento de adjudicación por la Administración
11.2.6. El ejercicio del ius variandi requiere de la oportuna justificación
12. Actos que deban ser motivados en virtud de disposición expresa
12.1. Precisión terminológica
12.2. Supuestos obligados de motivación por exigencia legal
12.3. Supuestos obligados de motivación por exigencia reglamentaria
13. Supuestos excluidos del deber de motivación
13.1. Denegación de visados para extranjeros
13.2. Derecho de gracia
 
Capítulo V. La articulación del deber de motivación
1. Consideraciones previas: modalidades de motivación
2. Atendiendo al momento en que se cumplimenta la motivación
2.1. Coetánea a la decisión final: motivación contextual
2.2. Previa a la decisión final: motivación por remisión o «in alliunde»
2.2.1. Cuestiones derivadas de su expresa mención legal
A. La delimitación del término «incorporación»
B. La ubicación de los informes o dictámenes: el acceso al expediente
2.2.2. Selección de pronunciamientos jurisprudenciales que avalan una admisión generalizada y condicionada de la motivación por remisión
2.2.3. El supuesto clásico y legal de remisión a informes o dictámenes que obren en el expediente administrativo: algunas observaciones que precisar
A. Cautela en la admisión de los informes como supuesto de motivación por remisión
B. La remisión a los dictámenes, una modalidad en alza
2.2.4. Otros supuestos: la remisión a la propuesta de resolución y al acta de los acuerdos colegiales
2.3. Motivación combinada: textual y por remisión
3. Atendiendo a la incorporación de las nuevas tecnologías: motivación automatizada
3.1. Las Nuevas tecnologías como dimensión de la Sociedad de la Información y del Conocimiento
3.2. La actividad administrativa automatizada
3.3. La motivación del acto administrativo automatizado
4. La comunicación de la motivación
4.1. La motivación como contenido de la notificación
4.2. La publicación como vehículo transmisor de la motivación
 
Capítulo VI. El incumplimiento de la motivación y sus consecuencias
1. Introducción: la ausencia u omisión de la motivación
2. Patologías latentes en la falta de motivación
2.1. La falta de motivación como conducta negligente de la Administración
2.2. La falta de motivación como indicio de arbitrariedad
2.3. La falta de motivación como indicador del exceso de poder
3. En particular, la falta de motivación como vicio de forma
3.1. Los vicios de forma en el Derecho Administrativo: reconsideración de la motivación como requisito formal del acto administrativo y su multifuncionalidad
3.2. La imposibilidad de alcanzar el fin y la indefensión como presupuestos delimitadores del defecto de forma
3.3. La Invalidez versus irregularidad: duelo de categorías ante el incumplimiento de la motivación
3.3.1. La regla general: vicio de anulabilidad
3.3.2. Supuestos de nulidad de pleno derecho
3.3.3. Supuestos de irregularidad no invalidante
4. Omisión de motivación y conservación de los actos en la configuración del régimen jurídico de la invalidez
4.1. El principio de conservación y sus manifestaciones
4.2. La subsanación de la motivación como medio de convalidación de los actos
4.2.1. La subsanación de la falta o defecto de la motivación: la omisión de un informe preceptivo que sirve de motivación
4.2.2. La motivación extemporánea: una manera de subsanar la omisión de la motivación
A. La motivación extemporánea y su diferenciación con otros supuestos
B. Referencias doctrinales y jurisprudenciales relativas a la motivación tardía
C. El traslado de razones y motivos en vía administrativa de recurso como motivación extemporánea
D. La motivación extemporánea de los actos que limitan derechos fundamentales
5. Vías de control del deber de motivar
5.1. El control jurisdiccional y la condena en costas a la Administración
5.1.1. La posibilidad de aportar nuevos motivos durante el proceso contencioso administrativo
5.1.2. El alcance de la potestad jurisdiccional ante la falta de motivación
5.2. La responsabilidad patrimonial administrativa
5.3. El control externo de instituciones de corte preventivo
5.4. Los Códigos de conducta
 
Bibliografía